Het begon met de Groningse gaswinning, maar in steeds meer dossiers lijkt sprake van een falende overheid. Wie wil weten hoe dat komt hoeft alleen maar de Kamerbrief te lezen waarmee het kabinet de krimp van Schiphol afkondigt. Daarin komen alle elementen samen.

Het grootste probleem: de overheid vindt emoties en beeldvorming vaak belangrijker dan feiten en analyse. Daadkracht uitstralen is belangrijker dan een probleem echt aanpakken. Dat leidt al gauw tot beleid dat controle suggereert, maar vaak inderdaad alleen maar de illusie van controle oplevert. Want de wereld blijkt ingewikkelder en rommeliger dan gedacht en de stoere maatregel werkt niet of zelfs averechts. Dat wordt pijnlijk zichtbaar wanneer schade ontstaat.

Vervolgens ontstaan de echte grote problemen. In plaats van een stap terug te doen, de aannames nog eens tegen het licht te houden en eventueel beleid en/of wetgeving aan te passen, wordt het beleid aangescherpt. De illusie van controle ontaardt in de controle van de illusie. Met grote schade als gevolg, want, zo blijkt telkens weer, daarmee rijden we als samenleving vol gas een doodlopende straat in.

Goede bedoelingen

Het is geen kwade opzet. Met de drie uitgangspunten van de Kamerbrief is niets mis. Luchtvaart brengt ons zowel lusten als lasten. De lusten zijn voor de samenleving als geheel, maar sommige lasten raken alleen de omwonenden van een vliegveld. Het is dan aan de politiek om een maatschappelijk verantwoorde balans te vinden tussen al die elementen.

De woorden deugen dus. Maar de daden niet. Want uit de Kamerbrief blijkt dat er geen sprake is van een analyse en al helemaal niet van afwegingen. Rapporten worden vooral gebruikt als rookgordijn dat de echte problemen verhult en waarachter de overheid zich verschuilt. Het beoogde resultaat stond al vast:

“Het kabinet kiest op basis van de belangenafweging voor (…) het beëindigen van het anticiperend handhaven (…). Dit resulteert in een reductie van het maximum aantal toegestane vliegtuigbewegingen van en naar Schiphol tot 440.000 per jaar”

Kamerbrief, pagina 2

Die keuze voor 440.000 is dus niet het resultaat van een belangenafweging, maar vloeit puur voort uit het stoppen met anticiperend handhaven. Het getal is de uitkomst van een onderzoek van To70 naar de gevolgen daarvan. Zie bijlage 2 van de Kamerbrief.

Gordiaanse knoop

Bijlage 5 van de Kamerbrief, Achtergrondnotitie proportionaliteit, geeft de reden voor dat stoppen met anticiperend handhaven en daarmee van de achtergrond van de opdracht aan To70:

“(…) de notitie […gaat…] in op de verschillende Europese richtlijnen en verordeningen die een rol spelen en elkaar soms in de weg zitten, inclusief de omzetting hiervan in Nederlandse wet- en regelgeving. Het is daarom nodig om de Gordiaanse knoop te ontwarren.”

Kamerbrief bijlage 5, pagina 1, nadruk toegevoegd

Het gaat echter meer om zelfgemaakt broddelwerk dan om een Gordiaanse knoop, blijkt uit deze bijlage, nummer 5 van de in totaal 14. Onze overheid heeft er voor gekozen geluidhinder uitsluitend te bestrijden via beperking van de geluidbelasting en het systeem daarvoor is vastgelegd in een Luchthavenverkeersbesluit (LVB). Als laatste in 2008. Het is een rigide systeem, met handhaving tot op twee cijfers achter de komma. Dat past niet goed bij een dynamische wereld. Een nieuw stelsel werd bedacht, het Nieuwe Normen- en Handhaafstelsel (NNHS), dat al vanaf 2010 zorgt voor veel minder geluidbelasting.

Maar dat stelsel moest nog wel worden verankerd in een nieuw LVB. Dat is niet gelukt doordat intussen ook voor natuurbeheer, bij de vertaling van de Europese richtlijnen in Nederlandse wetgeving, was gekozen voor een algemeen en kennelijk eveneens tot twee cijfers achter de komma te handhaven systeem. Waar individuele hinder is versimpeld tot collectieve belasting, is gebiedsgericht natuurbeheer versimpeld tot generieke stikstofneerslag.

Ook dat stikstofbeleid past slecht bij de complexiteit van de echte wereld. Al helemaal in het Nederlandse geval, want wat is aangemeld als natuurgebied is in feite voornamelijk cultuurlandschap. Dat moeten we zeker behouden en beheren, maar beheer komt in de Nederlandse situatie neer op grootschalig tuinieren. Stikstofneerslag is daar zeker een onderdeel van, maar ook niet meer dan dat. Wellicht is het mogelijk daar wat minder krampachtig mee om te gaan en meer maatwerk te bedenken.

Rekening houden met de complexiteit van de echte wereld is echter niet wat het kabinet voor ogen staat, blijkt uit een zorgwekkende passage in de Kamerbrief:

“Het kabinet wil overstappen op sturen op normen en in lijn met de Luchtvaartnota in de toekomst op de voortdurende vermindering van negatieve externe effecten van de luchtvaart. Hiervoor moet normstelling worden ontwikkeld die steeds verder zal worden aangescherpt.”

Kamerbrief, pagina 2, nadruk toegevoegd

Hier zit geen spoor van afweging in. Het betekent meer van een aanpak waarvan is gebleken dat die niet werkt. Maar het verklaart wel de keuze voor de botte bijl van forse krimp. De enige vraag voor het kabinet was kennelijk of kon worden aangetoond dat de hubfunctie van Schiphol zou blijven bestaan.

De lusten

De opdracht om aan te tonen dat 440.000 bewegingen voldoende zijn om de hubfunctie van Schiphol in stand te houden is neergelegd bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). Die hadden daar kennelijk wat moeite mee en de samenvatting van hun rapport in de Kamerbrief is dan ook misleidend rooskleurig:

”Rekening houdend met de geschetste onzekerheden (…) is het beeld dat een adequate bereikbaarheid van Nederland in de komende jaren mogelijk is met 440.000 vliegtuigbewegingen op Schiphol.”

Kamerbrief, pagina 5

IenW zelf stelt echter in de inleiding van het rapport:

“In de onderzoekliteratuur is geen breed geaccepteerde methodiek te vinden die gebruikt kan worden om de benodigde omvang van een luchthaven te berekenen. Een exact getal koppelen aan het benodigd aantal vluchten op Schiphol is daarmee niet mogelijk. (…) Op basis van de gehanteerde assumpties lijkt een adequate bereikbaarheid van Nederland in de komende jaren geborgd bij 440.000 vluchten op Schiphol. “

Kamerbrief bijlage 3a, pagina 1, nadruk in de originele tekst

Met andere woorden: IenW heeft er een zo goed mogelijke slag naar geslagen. Om dat extra te benadrukken heeft IenW ook nog een paar kanttekeningen opgenomen in het rapport:

“De eerste kanttekening bij deze analyse is de vaststelling dat het aantal voor Nederland relevante bestemmingen afhangt van (inter)nationale economische ontwikkelingen”

“[…De tweede is…] er zijn geen voorbeelden bekend die kunnen dienen als leidraad voor een analyse als deze. Elke theoretische aanpak zal daarom moeten werken met assumpties en vuistregels.”

“[…De derde is…] dat in onderstaande geen rekening is gehouden met de operationele aspecten die gepaard gaan met de hubfunctie van Schiphol die bestaat uit een complex samenspel van inkomende en uitgaande vluchten die op elkaar aansluiten.”

“[…De vierde is…] dat bij de berekening geen rekening is gehouden met de verdere ontwikkelmogelijkheden op andere buitenlandse hub luchthavens; de berekening is gemaakt voor alleen Schiphol. (…) Dit betekent dat bij een geringer aantal vluchten op Schiphol ten opzichte van andere hub luchthavens de kwaliteit van het netwerk op de nationale luchthaven achteruit zal gaan in vergelijking met de buitenlandse”

Kamerbrief bijlage 3a, pagina 2, alle nadruk in de originele tekst

Kortom, de schade van de krimp is gelijk al groot, maar bovendien is het risico reëel dat de hubfunctie van Schiphol verloren gaat en dat daarmee vrijwel alle intercontinentale bestemmingen wegvallen. Ook PricewaterhouseCoopers, gevraagd om een impactanalyse, ziet de bui al hangen en dekt zich in:

NB: In deze studie is aangenomen dat de hub-functie van Schiphol intact blijft. Uit de literatuur blijkt dat er bij een afname van transferpassagiers van 30% versnelde hubafkalving plaatsvindt. (…) Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat ook in deze scenario’s versnelde hubafkalving mogelijk is.”

Kamerbrief bijlage 1, pagina 31, nadruk Toegevoegd

De lasten

De maatschappelijke schade is groot en zal nog veel groter worden wanneer de hub het loodje legt. De vermindering in lasten, het kabinet stelt immers een brede afweging te hebben gemaakt, moet dus ook aanzienlijk zijn:

“Een vermindering van het aantal vliegtuigbewegingen leidt tot minder geluidbelasting en minder emissies van CO2, stikstof, (ultra)fijnstof en andere schadelijke stoffen.”

Kamerbrief, pagina 2

Dat is nogal een open deur. De interessante vraag is tot hoeveel vermindering die drastische ingreep dan leidt. Als je dat, anders dan kennelijk het kabinet heeft gedaan, analyseert blijkt dat nogal tegen te vallen.

De uitstoot

Wat (ultra)fijnstof betreft maakt luchtvaart, anders dan de beeldvorming rond een recent RIVM-rapport suggereert, voor gezondheidseffecten vrijwel niets uit. Blijkt voor wie de moeite neemt dat rapport daadwerkelijk te lezen. Zie het bericht ‘Beschaamde RIVM‘.

Ook voor CO2-uitstoot maakt de krimp van Schiphol vrijwel niets uit. De hubfunctie en een deel van het overige vervoer zullen weglekken naar luchthavens buiten Nederland en voor CO2 maakt het niet uit waar je dat uitstoot. De uitstoot zal per saldo bovendien toenemen wanneer mensen besluiten om voortaan met de auto in plaats van per vliegtuig naar bijvoorbeeld Spanje te gaan. Pas met vier inzittenden geeft een auto minder uitstoot per persoon. Zolang je er tenminste geen caravan achter hangt.

Dat kun je allemaal nog impliciete misleiding noemen. Wat stikstof betreft komen de uitspraken in de Kamerbrief echter neer op expliciete misleiding:

“Het Adviescollege […Stikstofproblematiek…] gaf aan dat, hoewel het aandeel van de luchtvaart in de stikstofdepositie zeer beperkt is, ook de luchtvaart een bijdrage dient te leveren om de uitstoot te beperken.”

Kamerbrief, pagina 6

Zeer beperkt is zuinig geformuleerd, zie het bericht ‘Stikstofsoap‘: de bijdrage van luchtvaart is maximaal 5 mol per hectare per jaar bij een actuele neerslag nu van gemiddeld 1200 mol. Krimp met 12% levert dus maximaal 0,6 mol minder op. Van die 1200. Dat blijkt ook uit bijlage 4 van de Kamerbrief, een onderzoek naar de stikstofneerslag door RoyalHaskoning DHV:

Kamerbrief bijlage 4, pagina 12

De toe- of afname van de depositie is ten opzichte van referentiewaardes, een term die veel voorkomt in het rapport. Het misleidende is hier dat RHDHV nergens in de dertig pagina’s van het rapport (kosten?) die referentiewaardes zelf, gemiddeld 1200 mol, zelfs maar even noemt. Terwijl dat toch wat licht zou werpen op het belang van een toe- of afname met maximaal 0,6 mol.

De vraag is ook of het model, per definitie een versimpeling van de werkelijkheid, eigenlijk wel nauwkeurig genoeg is om tot twee cijfers achter de komma te kunnen worden gebruikt. Het RIVM zelf zegt daar het volgende over:

“Een aantal factoren is van invloed op de nauwkeurigheid van deze informatie. Naast de nauwkeurigheid van het gebruikte model zijn nog enkele andere bronnen van onzekerheid te noemen.  (…) Een onzekerheidsmarge rond de weergegeven waarden is het gevolg. De onzekerheid bedraagt, afhankelijk van stof en jaar, (…) van 35% tot 50% voor deposities.”

rivm.nl/gcn-gdn-kaarten/onzekerheden

Bij een neerslag van 1200 mol is de onzekerheid dus 400 mol, wat handhaving tot op 0,6 mol wat vreemd maakt. Belangrijker is echter wat het kabinet in de Kamerbrief weglaat. En dat is de motivatie van het Adviescollege Stikstofproblematiek voor de uitspraak dat luchtvaart aangepakt moet worden:

“Een toename van emissies door de luchtvaartsector is daarmee voor het Adviescollege, in het licht van de grote inspanning die andere sectoren moeten doen om tot een vermindering te komen, niet verdedigbaar.”

ASP, pagina 23, nadruk toegevoegd

Het gaat dus niet om de effectiviteit van de krimp, maar puur om de beeldvorming.

Kortom, er is bij deze drie opgevoerde redenen voor krimp duidelijk geen sprake geweest van een belangenafweging. De voordelen van krimp zijn voor de samenleving vrijwel nihil, maar de nadelen voor de samenleving zijn groot. Te weten een zwakkere economie, minder werkgelegenheid, en minder en ook nog eens duurdere verbindingen. Tenzij er sprake is van een verborgen agenda, maar dan hebben we het gelijk al over een onbetrouwbare overheid, moet het voordeel van de krimp dus volledig komen van de winst op het gebied van geluidhinder.

Geluidhinder

Helaas is dit het onderwerp waarbij de overheid, net als bij het stikstofbeleid, gekozen blijkt te hebben voor een doodlopende weg. Om vervolgens, toen dat duidelijk werd, vol gas te geven.

De kanarie in de kolenmijn is dat zowel in de Kamerbrief, als in de onderliggende stukken, als in persconferenties, de begrippen geluidbelasting en geluidhinder door elkaar worden gebruikt. Alsof ze inwisselbaar zijn. Het zijn echter twee verschillende begrippen, die om een verschillende aanpak vragen.

Geluidbelasting kan je meten of berekenen en over de hele wereld is het gebruikelijk om dat te doen in de vorm van een gemiddeld jaartotaal. Het is typisch een taak voor de overheid om te zorgen dat die gemiddelde belasting onder de waarde blijft waarop gezondheid in het geding komt.

Het goede nieuws daarbij is dat je die belasting met allerlei maatregelen vrij goed kunt beheersen en dat de Nederlandse overheid dat ook bijzonder goed heeft gedaan. Vergeleken met vrijwel alle andere grote vliegvelden is de geluidbelasting rond Schiphol laag.

Het slechte nieuws is dat die collectieve geluidbelasting weinig invloed heeft op de ervaren individuele geluidhinder. Hinder is heel persoonlijk. Bij dezelfde belasting kan de ene persoon geen last hebben, terwijl de buurman of buurvrouw ernstig wordt gehinderd. En dat is dan geen aanstellerij, maar een verschil in individuele gevoeligheid. De overheid kan dat niet wegnemen met een collectieve maatregel als verminderen van geluidbelasting.

Minder vluchten, meer hinder

Dat was twintig jaar geleden al bekend en het is recent weer bevestigd. Het GGD GHOR rapport ‘Belevingsonderzoek geluidhinder en slaapverstoring luchtvaart 2020’ stelde vast dat, ondanks de halvering van het aantal vliegbewegingen in de COVID-pandemie, de ervaren hinder juist is toegenomen. Het ligt niet voor de hand om te veronderstellen dat een krimp van tien procent dan wel zal leiden tot minder hinder. Je hebt daarvoor ander en meer op maatwerk gericht beleid nodig. Dat is wat ingewikkelder dan volhouden dat krimp alle problemen oplost.

Meer hierover en over mogelijk wel werkende maatregelen in het volgende bericht, maar hier gaat het erom dat het kabinet dit moet hebben geweten. Dat in de Kamerbrief vermindering van geluidhinder toch als voornaamste reden wordt opgevoerd om de krimp van Schiphol te rechtvaardigen valt daarmee ook onder het hoofdstuk misleiding.

Onbetrouwbare overheid

Focus op beeldvorming en op misleiding zijn symptomen van een falende overheid en een falende overheid wordt al gauw gezien als een onbetrouwbare overheid. Dat is een groot probleem, want een betrouwbare overheid is de belangrijkste verdediging die een liberale democratie heeft tegen de opkomst van populisten en de daarmee gepaard gaande chaos. Hopelijk biedt het zomerreces gelegenheid om na te denken en een effectieve maatwerkaanpak te vinden. Dat geldt zowel voor het stikstofdossier als voor het Schipholdossier.


Zie voor meer opmerkingen over een betrouwbare overheid het essay ‘Overheid in een dynamische samenleving’ op de website van adviescollege DEGAS.